【规划师论坛1】供给侧结构性改革视角下的城乡规划转型

Original 2017-08-08 罗彦孙文勇等 规划师杂志

主题：供给侧结构性改革与规划应对

【编者按】

近年来，中央强调推进供给侧结构性改革，要在适度扩大总需求的同时，去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板，使供给体系更好地适应需求结构变化。在当前大力推行供给侧结构性改革的形势下，我国的经济、产业与生活方式发生了改变，城乡规划的供给端也随之发生改变。因此，城乡规划应结合供给侧结构性改革的要求重新梳理工作思路，进行结构性调整。一方面，城乡规划需重新把握“量”，包括框定总量、限定容量、盘活存量、做优增量、提高质量；另一方面，城乡规划需着力保障“质”，构建和谐宜居、富有活力、各具特色、服务均等、城乡一体的城乡规划蓝图。基于此，本期“规划师论坛”栏目以“供给侧结构性改革与规划应对”为主题，探讨供给侧结构性改革背景下城乡规划的应对方法、策略与路径，以飨读者。

【规划师论坛1】

供给侧结构性改革视角下的城乡规划转型

作者中国城市规划设计研究院深圳分院总规划师罗彦，中国城市规划设计研究院深圳分院孙文勇，中国城市规划设计研究院深圳分院邱凯付在《规划师》2017年第6期撰文，供给侧结构性改革是中央在经济新常态下提出的重要战略，核心在于提升全要素生产率及推动“三去一降一补”。与经济发展态势相对应，城镇化进程也步入增速趋缓、品质提升的新时期，城乡规划作为空间资源的供给手段，存在供给规模增长上的不可持续、供给品质上的粗放及供给类型上的错位等多方面不适应。推进供给侧结构性改革视角下的城乡规划转型，应主要从优化空间要素供给结构、改革空间供给与管理制度和探索空间规划技术三方面着手。针对不同规模城乡单元的差异性需求与发展导向，超大城市应强化功能疏解与品质提升，大中城市应关注城市修补与生态修复，村镇地区应强调特色营造和美丽乡村建设。

[关键字]供给侧结构性改革；城乡规划；规划转型

[文章编号]1006-0022(2017)06-0005-06　

[中图分类号]TU981　

[文献标识码]A

[引文格式]罗彦，孙文勇，邱凯付．供给侧结构性改革视角下的城乡规划转型[J]．规划师，2017(6)：5-10.

一

供给侧结构性改革背景下城乡规划所面临的挑战

（一）供给侧结构性改革与城乡规划的关系

供给侧结构性改革的思想源于新自由主义经济学，是相对于凯恩斯主义的需求侧思想而提出的。需求侧政策强调投资、出口与消费对经济的拉动作用，要素投入是经济增长的主要推动力。城乡规划作为政府的公共政策工具，进行供给和分配的要素主要包括土地资源、公共服务与基础设施等。在上阶段城镇化进程中，城市化空间与基础设施相对不足，城乡规划推动城镇化的方式主要是对各类空间资源的增量供给，以大规模的基础设施投资及土地开发创造并满足城镇化与社会经济发展需求，是典型的需求侧发展模式。

供给侧结构性改革的提出，是在生产要素供给接近充分的前提下，持续的增量要素供给无法进一步推动经济增长，反而可能成为发展的束缚，其思路在于提高供给和生产能力(包括劳动力、资本和技术等要素)，强调政府减少财税干预、促进市场竞争和释放资源要素的活力，从而推动经济增长。供给侧结构性改革的根本要义是转变政府提供公共产品和配置生产要素的方法，以提高全要素生产率，即在劳动和资本总量不变的前提下，通过要素配置结构优化、制度创新和技术进步等方面的改善，实现社会经济发展。

对于城乡规划而言，随着经济发展拐点的到来，城镇化的发展速度也随之趋缓，持续大规模粗放的空间资源投放已经无法进一步推动城镇化发展，且快速增长下的结构性问题开始大量浮现，当前城乡规划模式与城镇化新形势之间显现出诸多不适应，规划空间供给方式亟待转型(图1)。

（二）当前城乡规划与城镇化新形势之间的不适应

(1) 大规模增量城镇空间供给与资源环境约束之间的不适应。

过去 30 年，我国土地城镇化进程明显快于人口城镇化，大规模的新城新区建设远超当地经济社会发展的实际。据统计，2015 年全国城乡建设用地总规模达到 2593 万公顷，近十年的年均增幅超过1.5％，而同期年均城镇化增长速度仅为 1％左右。随着城镇化速度趋缓，以大规模增量主导的城镇化模式将更加难以持续。

过量的城镇空间资源供给，导致了土地利用效率低下、用地结构不合理和资源环境紧约束等诸多问题。以深圳为例，特区设立后的高速扩张使其在2006年即出现了土地、能源与水源、人口承载力及环境承载力“四个难以为继”，在资源环境的倒逼下已率先迈入“存量时代”。

(2) 效率导向的空间供给与品质导向的需求升级之间的不适应。

工业化时代，城市是经济产业集聚的中心，资本与权力控制下的城乡规划更加关注城市竞争力的提升与生产空间的组织效率，“以人为本”的理念渐行渐远。服务于资本和空间生产的“增长主义”规划供给方式，造成了经济与社会、文化、生态等多元目标发展的失衡，积累了诸多外部负效应。

城镇化的进程实际上也是人的需求升级的过程，即从解决就业与温饱、保障子女教育、满足家庭安置到提升生活品质、实现个人追求。随着新一轮城镇化的人口特征发生改变，城乡居民对于宜居品质、城乡特色、公共服务和创新空间等多方面的需求品质也日益升级。据调查，我国人口平均教育水平持续升高，年龄结构由“金字塔形”转向“纺锤形”，人口结构的变化将引导城乡空间的需求从过去的单一化与效率型转向多元化与品质型。

(3) 标准化空间供给与差异化多元需求之间的不适应。

标准化的规划技术要求与管理机制提供了通用的规划建设准则，有利于保障规划建设的底线要求，但也给各地多元化建设需求造成了一定限制与桎梏，使规划供给难以应对城市的差异性需求，难以提升空间供给的精准性。随着市场经济发展，城市功能的多元化与复合性需求日渐凸显，而当前城乡规划建设管理法规、程序与机制等却缺乏相应的弹性与适应性。

以用地兼容性管理为例，缺乏弹性的土地使用编制实施体系与城市功能的实际需求产生了诸多矛盾，不利于空间活力与土地集约利用的提升。在大城市，突破城市建设、土地出让和运营管理机制的障碍，促使公用设施、交通设施和公共服务设施等用地之间混合使用的趋势性与必要性逐步增强，这对相关的规划制度改革提出了新要求；在中小城市、小城镇，现状城镇用地的功能高度混合、下商上住的模式十分普遍；在城镇边缘地带，前店后厂的用地混合模式也十分常见。

二

供给侧结构性改革背景下城乡规划的转型方向

2016年中央经济工作会议提出“十个更加注重”，除强调“经济增长要更加注重供给侧结构性改革”外，还提出“推进城镇化要更加注重以人为核心、促进区域发展要更加注重人口经济和资源环境空间的均衡”等，给城乡规划模式与方法转型提出了新要求。

随着土地资源日渐紧缺和以规模经济为主导的全要素生产率、增长率不断下降，城乡规划作为公共政策及治理工具，应从经济思维转向城市思维，从项目思维转向规划思维，强调城乡发展的宜居性与规划方法的系统性。

基于供给侧结构性改革的要求，借鉴全要素生产率的内涵导向，本文建议从要素供给结构、制度环境及技术手段三方面对城乡规划进行优化提升，落实“三去一降一补”的任务要求(图2)。

（一）优化空间要素供给结构：以差异化供给提升空间价值与宜居性，补空间服务短板，降空间发展成本

总体上，城乡规划的空间供给模式应从建设开发转向“五量控制”，即框定总量、限定容量、盘活存量、做优增量与提高质量。在结构质量上，城乡规划应从服务于物质建设转向服务于人民生活，强调以“宜居品质、各具特色、富有活力、优化服务与差异应对”作为规划结构性改革的重点内容。

(1) 关注宜居品质：从效率导向的“生产+”转向宜居导向的“生活+”。

在促进城市紧凑布局、优化城市形态的基础上，引导存量空间的生活化与精细化营造，推动传统效率导向的消极空间 ( 如高速路、高架桥等 ) 向宜居导向的生活空间 ( 如公园、慢行空间等 )转变，以提升城市的宜居性。西方国家在后工业化历程中进行了大量宜居导向的城市更新实践，如波士顿自 20 世纪70年代开始实施的“BIG DIG”计划，将割裂城市中心与滨水区的高速公路予以拆除并引入地下，从而缝合城市公共空间体系；又如 2015 年启动的纽约皇后大道改造，在原本速度导向的道路上设立独立路权的自行车道，并基于慢行交通需求改进交通设施体系，从而保障面向生活的非机动交通的舒适性、安全性与连续性。

(2) 强调特色供给：关注基于地域特色的“生态+”与“文化+”。

充分保护与利用城市山水环境和文化特色，促进特色空间供给，形成“望得见山水，记得住乡愁”的城市空间，延续传统城市山水格局和特色景观风貌，复兴城市传统文化。在空间建设中更加关注历史文化空间的传承与营造，扩大文化遗产的保护范畴，如建市仅30年的深圳，逐步将一些有代表性的现代建筑纳入文化遗产保护范畴，是对其城市特色的回应，更是对居民文化归属的回应。同时，城市发展应强调富有现代化精神的文化空间供给，从社区文化空间供给与社会组织机制等多方面强化社会建设的可持续性，提高城市居民的归属感。

(3) 提升创新活力：面向创新发展的低成本、新经济空间供给。

经济增长步入新常态，创新发展成为新时期经济转型发展的重要抓手，也是城市空间供给的重要关注对象。创新空间的供给，重点在于建立创新空间体系，关注对特定人群的吸引、要素的充分交流互动及适度低成本的空间环境。

以《广州新黄埔发展战略规划纲要(2015—2030)》为例，黄埔区在产业创新方面有非常好的基础优势，但其创新要素之间缺乏系统整合，创新体系尚未形成。借原黄埔区及萝岗区的行政区划合并之机，针对不同的创新主体，充分挖掘新黄埔现有存量空间，适度控制空间成本，以创新园区和创新社区构建自上而下与自下而上相结合的创新空间体系(图3)。

一方面，基于存量空间的更新改造，在现有城市功能区中植入创新社区，强化生活服务与创新服务配套，促进产城融合与创新发展。创新社区包括城中村的整治、已建住区的整合提升及SOHO、LOFT等多种居住空间形态，在社区中心提供相关的创新创业服务，降低创新成本，激发创新活力。

另一方面，基于现有产业功能区，对其进行创新导向的单元式更新，植入创新与综合服务，推动产业转型与创新能力提升。空间布局采取小尺度方格网形式，公共服务设施以点式布局为主，以创新服务设施 ( 孵化器、加速器和研试园等 ) 集聚形成创新服务中心。在空间建设方式上，一方面对现有产业进行识别与分析，对于产业类型低端、产值效益低下或环境影响较大的企业集聚地区，规划划定为创新园区，以推动产业升级与创新植入发展；另一方面对已有规划的园区进行整合提升，通过嵌入或置换创新平台的方式强化其创新服务设施建设。

(4) 优化公共服务：保障基础公共服务均等化，优化提升品质型服务。

基于城镇化趋势与需求分析，公共服务的供给应强调基础型服务设施的均等化及品质型服务设施的多元化。基础型服务设施包括基础教育、基础医疗卫生服务和基础综合文化体育服务等设施，应按照均等普惠、保障底线的思维，统一配置标准，缩小公共服务供给差距。品质型服务设施包括职业与高等教育服务、高端医疗卫生服务、特色休闲文化服务和拓展型福利服务等设施，应按照品质统筹思维，通过特色化的公共服务空间，满足中等收入人群的休闲、消费与体验需求。

(5) 强调差异应对：基于不同规模层级城市特征的空间供给。

不同规模层级的城市存在特征性的问题，需要差异化的规划应对与空间供给。超大城市面临的核心问题在于资源环境紧约束下的“大城市病”，其规划空间供给应将视野从行政辖区拓展至区域，从更大尺度上统筹优化空间要素供给结构；大中城市则普遍存在城市发展品质不高的问题，其空间供给更应关注基于地域特色的城市修补；村镇地区则存在乡土特色风貌消失、发展动力不足等难题，更需要关注其“小而美”的特色空间供给和村镇建设管理的完善。

（二）改革空间供给与管理制度：激活存量空间潜力，推动城市空间去产能、去库存与去杠杆

城市空间发展的去产能、去库存与去杠杆，更多需要关注空间管理制度上的改革与探索，一方面以规划、土地与财政等多方面制度红利的充分释放，推动空间要素的优化配置，激活存量空间潜力；另一方面鼓励自下而上的制度创新，适应城市发展特征，提升空间供给的有效性与针对性。以下以共享机制及用地兼容管理为例进行说明。

(1) 创新城市空间资源共享机制，提供空间使用的效率与活力。

随着共享汽车、共享单车的高速发展，共享经济越来越多地进入城市的日常生活，这种整合暂时闲置资源、基于要素使用权短时转移的资源使用模式也给城乡规划带来新的启发。随着互联网的普及，城市低效空间整合与功能转换的多种可能也日益显现。例如，深圳开始探索基于集体建设用地住宅的社会住房供给，实现使用权的共享与住宅的可持续利用，使业主、政府与公众可以共享城市增值，降低城市落脚门槛；又如一线城市兴起的创新人才公寓，通过共享厨房、共享客厅与共享商务等方式，提升资源的使用效率与交流活力，降低租住成本。

(2) 优化用地兼容管理，促进多元复合的空间组织方式。

从规划实施管理流程上进一步释放空间管理的弹性，对各层次规划条件的拟定、存量空间功能使用管理等环节，在功能与比例上均需留有一定的弹性空间，以适应相关配套设施的需要及城市开发的不确定性，从而提升城市空间使用的兼容性与灵活性。

鼓励采用以轨道交通上盖混合开发、新型商贸园区与科技产业园区等为载体的“平面混合+立体复合”的空间供给模式(图4)，以缓解城市土地资源紧缺状况，促进土地集约利用。同时，在城市更新过程当中，通过兼容与混合的方式，适度弥补各类配套设施、公共绿地、市政交通设施等公益性设施缺口。

（三）探索新的空间规划方法：实现精准供给

长期以来，城乡规划主要靠定性分析、凭经验处理问题，手段落后，难免造成理论的粗糙，相关学科的发展已为规划的改变提供了条件。面向以人为本的新型城镇化转向，城乡规划更需要在智慧、动态与科学等方面进行全面提升，在城乡规划的编制与管理过程中充分、合理地掌握与跟踪以企业和人为代表的城市微观主体的空间行为需要及反馈，实现空间要素的精准供给。大数据及信息技术的发展使得城乡规划可能拥有更加完善、科学的方法和支撑体系，从数据集成、技术支持与管理协同等多个方面开展信息平台探索，从规划编制到规划管理，都将给规划体系提供更加科学的决策支撑(图5)。

三

各级城乡规划的应对与建议

我国的城镇化发展存在明显的分层特征，不同层级的城镇，其发展模式和发展路径存在明显差异，需要针对不同层级的城镇特征，明确规划改革创新的方向。

（一）超大城市的规划重点：功能疏解与品质提升

以北京、上海、广州与深圳为代表的超大城市，已普遍进入到存量发展阶段，亟需借助产业升级提升城市竞争力、增强辐射功能、带动区域发展，规划的重点应突出功能疏解和品质提升。

以深圳为例，空间不足已经成为制约各领域发展的普遍性问题，持续增长的发展需求与资源供给严重不足的矛盾日益尖锐，城市资源和环境的紧约束等问题持续困扰着城市的健康发展。在这一背景下，深圳的未来发展把视野放到区域，通过共建粤港澳大湾区，促进发展创新、增长联动、利益融合，建设最具发展空间和增长潜力的世界级经济区域。同时，深圳将推动大都市圈建设，打破行政区划界线，将转移和疏解部分与经济特区职能无关的城市功能环节，提升深莞惠地区的整体竞争力。

除关注功能疏解外，深圳还重点关注品质提升，在强化底线管控的同时，提出生态保护要从原来的被动保护走向功能引领，通过生态空间的活化利用实现城市与生态的共生，并提出要建设儿童友好型城市和自然野趣城市。

北京则在新一版城市总体规划中坚持政治中心、文化中心、国际交往中心与科技创新中心的功能定位，把建设国际一流的和谐宜居之都作为战略目标，有所为，有所不为，着力提升首都核心功能，有效疏解非首都功能，把疏解功能与完善城市公共服务、提升城市发展水平、提升群众生活质量结合起来(图6)。可以看到，功能疏解、品质提升已成为当前特大城市发展的重要关注点，是供给侧结构性改革的重要体现。

（二）大中城市的规划重点：生态修复与城市修补

对于大中城市而言，新时期的空间需求已逐渐趋于平稳，城市规划重点应改变原有大工业、大新城的扩张模式，从粗放扩张走向精明调整，重点优化内部结构，通过空间结构调整和组织优化，协调各项城乡建设。要针对大中城市自身存在的生态退化、市政基础设施建设相对滞后、公共服务供给不足和城市生活品质不高等问题，立足于补短板，围绕“让人民群众在城市生活得更方便、更舒心、更美好”的目标，不断改善城市公共服务质量，改进市政基础设施条件，倡导城市修补、生态修复，发掘、保护与传承城市历史文化，使城市更加宜居、更具活力、更有特色。

“生态修复与城市修补”是标志着城市转型发展的城市治理新范式。2015年，住房和城乡建设部将三亚列为生态修复、城市修补综合试点城市。随着城镇化的飞速发展，三亚出现土地资源快速消耗、生态环境遭到破坏、城市形态风貌失控和各类配套服务设施保障困难等突出问题，这与三亚建设国际热带海滨风景旅游城市的高端目标形成巨大反差。为此，住房和城乡建设部与三亚市委、市政府开展了“双修”工作，开展了对山、海、河的修复，以及对城市形态(天际线等)、城市色彩、广告牌匾、绿地景观、夜景照明和违章建筑拆除的六大战役，取得了明显成效，不仅提升了城市形象和活力，对于提升城市治理水平、强化政府执政能力也具有重要意义(图7)。

（三）村镇与乡村的规划重点：特色营建和美丽乡村建设

当前我国村镇发展面临着乡村经济发展乏力、社会结构失衡、基本公共服务缺失、环境污染严重、乡村特色风貌消失及村镇规划管理供给不足等问题。随着消费时代和创新时代的到来，自然和人文资源特色突出的村镇将成为消费时代与大众休闲时代的重要目的地。乡村功能将全面转型，未来的乡村将不仅仅具有农业生产功能，而是兼具生态保护和游憩功能、文化传承和发展功能、绿色农产品的生产与供应功能等的一个重要空间形态。

在这一背景下，乡村建设需要积极适应“到乡村去”“体验乡愁”等新形势，主动转变供给质量，挖掘乡村的多元功能和价值，通过打造一批高水平的特色村镇群、推进农村人居生态环境综合整治、发展宜居宜业的田园综合体等农业新业态，培育农业农村发展新动能。

要推动村镇规划转型，在规划内容上，更加注重系统性乡村建设和“乡愁”的重塑，从目前以空间形态提升为主向既注重空间营造又强调乡村历史人文传承、农村社会生态重构、村民互助意识提升及农村人居环境整治等方面转变，注重系统性和实效性，编制更具实施性的县域乡村建设规划。

文章全文详见《规划师》2017年6期

《供给侧结构性改革视角下的城乡规划转型》

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